Türkiye’de tarım destekleri! Doğrudan Gelir Desteği ve tarımda özelleştirmeler çiftçiyi nasıl etkiledi?

Türkiye’de tarımsal destekler 2000’li yıllara kadar üretim odaklı gerçekleştirilmiş olup bu döneme kadar çok ciddi değişiklik göstermemiştir. Bu dönemde destekleme politikası araçları fiyat yolu ile destekleme alımları, girdi ve kredi sübvansiyonları ve genel hizmetler olarak uygulanmıştır.

Fiyat yoluyla destekleme alımı ilk kez Ziraat Bankası aracılığıyla 1932 yılında buğday ile başlamıştır. Daha sonra üretimin ve alıma konu ürün çeşitlerinin artması ile bu görevi yürütmek üzere 1938 yılında Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) kurulmuştur.

Planlı döneme kadar buğdaya ek olarak destekleme kapsamına alınan ürün sayısı artırılarak arpa, tütün, şeker pancarı, haşhaş, fındık, Antep fıstığı, kuru üzüm, kuru incir, çay ve pamuk gibi tarımsal ürünlere yönelik TMO, Tarım Satış Kooperatifleri ve KİT’ler tarafından destekleme alımları yapılmıştır (Ziraat Mühendisleri Odası 1965).

1974 yılına kadar destekleme alımı yapılan ürün sayısı 30’a ulaşırken, 24 Ocak 1984 tarihinde İstikrar Tedbirleri nedeniyle bu sayı 1990 yılında 10’a düşürülmüştür. Destekleme alımlarının siyasi bir araç haline dönüştürülmesi ile 1991 yılında desteklenen ürün sayısı 24’e ve 1992 yılında 25’e çıkarılmıştır. Bu yıllarda ülkede gittikçe derinleşen ekonomik kriz sonucu uygulanan 5 Nisan 1994 Kararları ile buğday, arpa, mısır, çeltik, çavdar, yulaf, tütün, şekerpancarı ve haşhaş olarak ürün sayısı dokuza düşürülmüştür (Eraktan 2001).

Destekleme fiyat politikası yoluyla üreticiye belirli bir gelirin aktarılması hedeflenmiştir. Ancak bu kaynağın aktarılması küçük ve marjinal üreticileri geçimlik gelir seviyesinden kurtaramamıştır. Bu yönü ile destekleme fiyat politikası Türkiye’de, sosyal amacına yeterince ulaşamadığı gibi ekonomik anlamda da etkili bir uygulama olamamıştır (Özdemir 1998).

Planlı döneme geçildiğinde devletin tarıma dolaylı müdahalesi olarak adlandırılan girdi destekleri ucuz maliyetli girdi, düşük faizli kredi ve bazı vergi ve harçlarda muafiyet sağlanması şeklinde uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda 1970’li yıllarda gübre sübvansiyonu uygulanması başlatılmış ve gübre üreticisine ödeme yapılması şeklinde gerçekleştirilmiştir. 1994-1997 yılları arasında bu uygulama gübreyi satın alan üreticiye şeklinde yürütülmüşse de daha sonra tekrar eski uygulamaya dönülmüştür. Gübre desteklemelerine, 2001 yılında 2001/2960 sayılı Tarımda Kullanılan Kimyevi Gübrelerin Yurt İçinden ve Yurt Dışından Tedariki, Dağıtımı ve Desteklenmesine İlişkin Uygulamaların Yürürlükten Kaldırılması Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı ile son verilmiştir (Güresinli 2015).

Girdi destekleri kapsamında 1985 yılından itibaren belirli cinsteki tohumlara kilogram veya fidan başına sertifikalı tohum-fidan sübvansiyon ödemesi, 1987 yılından itibaren zirai ilaç desteklemeleri, sulama sübvansiyonları ve süt teşviki destekleri, 1997 yılından itibaren ise kültür balıkçılığı ve kümes hayvanı çiftliklerinde elektrik sübvansiyonu uygulamaları başlatılmıştır (Yeni ve Dölekoğlu 2003, Abay vd. 2005). Ancak tüm bu girdi desteklerinin uygulanmasına 2001 yılında ekonomik istikrar tedbirleri nedeniyle son verilmiştir.

Yine planlı dönemle birlikte başlatılan çiftçiye yönelik düşük faizli kredi desteği de önceleri Ziraat Bankası tarafından sağlanması daha sonra ise Tarım Kredi Kooperatiflerinin görevlendirilmesiyle yürütülmüştür. 1999 yılında IMF’ye verilen Niyet Mektubu çerçevesinde 2000 yılından itibaren tarıma yönelik kredi sübvansiyon faiz oranları devlet tahvili faiz oranları ile bağlantılı hale getirilmiş, fakat üreticinin karşılaştığı sorunlar sebebiyle 2004/6840 sayılı Tarımsal Üretimin Geliştirilmesine Yönelik Düşük Faizli Yatırım ve İşletme Kredisi Kullandırılmasına İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı ile düşük faizli tarım kredisi uygulamasına geri dönülmüştür (Abay vd.2005).

2000’li yıllara kadar uygulanan destekleme politikaları içerisinde araştırma ve yayım hizmetleri, hastalık ve zararlılara karşı koruma, altyapı ve yapısal hizmetler, denetim kontrol ve laboratuvar hizmetleri gibi genel hizmet destekleme araçları da kullanılmıştır. 2000’li yıllarda tarım reformu olarak tarım politikalarında ve destekleme araçlarında dönüşüm sürecinin yaşanmasında dış dinamiklerin (DTÖ, IMF, DB ve AB) etkisi oldukça büyük olsa da ülke içerisinde desteklemelerin bütçe üzerinde yarattığı mali yük, artan dış borçlar ve cari açık, Türkiye tarımının devam eden yapısal problemleri ve siyasi istikrarsızlıklar gibi içsel dinamiklerin etkisi de bulunmaktadır.

Bu kapsamda 2000 yılı Ekonomik İstikrar Programı kapsamında Türkiye’de tarımsal destekleme politikasını hem nitelik hem de nicelik olarak değiştiren Doğrudan Gelir Desteği (DGD) sistemine geçilmiştir. DGD, üretilen ürün ya da ürünün fiyatından tamamen bağımsız olarak (decoupled) alan bazlı şekilde yapılan ödemeler ve üretimle belirli bir ölçüde ilişkili olan ödemelerden oluşmaktadır.

DGD uygulaması kapsamında Çiftçi Kayıt Sistemi’ne (ÇKS) kayıtlı tarımsal faaliyette bulunan çiftçilere 2002 yılına kadar 200 dekar bu yıldan sonra 500 dekara kadar alan sınırlaması ile yıllara göre değişen miktarlarda dekar başına ödemeler yapılmıştır.

2008 yılına kadar uygulanan DGD’den doğan en önemli kazanım, sistemin uygulanmasının ön koşulu olan ÇKS oluşturulmasıdır. 2001/15 sayılı Doğrudan Gelir Desteği Yapılması ve Bu Amaçla Oluşturulacak Çiftçi Kayıt Sistemine İlişkin Uygulama Tebliği ile yürürlüğe giren ÇKS, yetiştiriciliği yapılan tüm hayvanlar, işlenen arazi miktarları, ürün deseni, üreticilerin üretim kaynakları gibi bilgilerin kayıt altına alınması (Gaytancıoğlu 2009) ve bu sayede tarım politikalarının belirlenmesinde kullanılacak veri tabanı oluşmasına imkan sağlamıştır (Güresinli 2015).

Ancak, DGD’ye dayalı “Tarım Reformu”nun Türk tarımının yapısal sorunlarına duyarsız kaldığı ve dokuz yıllık uygulamanın yeni sorunlara kaynaklık edip tarım kesiminde tehlikeli bir gerileme süreci başlattığı da bir başka gerçektir. Aynı dönem içerisinde yaşanan Et-Balık, SEK, Türkiye Şeker Fabrikası AŞ., TEKEL gibi kamu kökenli tarım işletmelerine yönelik özelleştirme işlemleri, tarımsal üretimi denetlemek için çıkarılan Şeker ve Tütün Yasaları ve nihayet piyasaları düzenlemek amacıyla oluşturulan Kurul’lar tarımsal üretim ve üreticiyi hızlı ve hazırsız bir biçimde piyasaya terk ederek söz konusu gerileme sürecini daha da hızlandırmıştır (Şahinöz 2010).

Tarıma verilen desteklerin uygulama esasları, 2006 yılından itibaren Tarım Kanunu’nda yer alan hükümler dahilinde gerçekleşmektedir. Söz konusu Kanun kapsamında, ayrıntıları verilen DGD, ürün bazında prim olarak da ifade edilen fark ödemeleri, hayvancılığa ilişkin faaliyetlerde kullanılmak üzere yapılan hayvancılık destekleri, kırsal kalkınma amaçlı destekler, tarım sigortasına ilişkin destekler ve 2004 yılından itibaren, organik tarım, İyi Tarım Uygulamaları, toprak analizi, Çevre Amaçlı Tarım Arazilerinin Korunması (ÇATAK), telafi ödemeleri, lisanslı depoculuk, tarımsal yayım ve danışmanlık hizmetleri, sertifikalı tohum ve fidan kullanımı gibi şartlı alan bazlı ödemeler ve mazot ve gübre gibi şartsız alan bazlı ödemeler kullanılmaktadır (Anonim 2014).

2009 yılından itibaren DGD uygulaması yerine destekler alan ve ürün bazlı ödemeler şeklinde devam etmektedir. Ayrıca, Tarım Kanunu ile her yıl destekleme programlarının esaslarını ve araçlarını tespit ederek, bunların bütçe ödenek ihtiyaçlarını belirlemek, ilgili kuruluşlara teklif etmek, değişen ulusal ve uluslararası koşullara göre destekleme programlarında yapılacak düzenlemeleri belirlemek, desteklerle ilgili gerekli mevzuat düzenlemelerini izlemek ve değerlendirmek ve kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulanan destekleme programlarında kuruluşlar arası koordinasyonu sağlamak amacıyla Tarımsal Destekleme ve Yönlendirme Kurulu kurulmuştur (Güresinli 2015).

2002 yılında toplam desteklerin değeri 1.9 milyar TL’den 2018 yılında 14.5 milyar TL’ye ulaşmıştır (TOB, 2019). Aynı dönemde tarımsal desteklerin nominal değeri 7.8 kat artarken reel TL cinsinden %62 oranında artmıştır. Türkiye’de son 16 yılda destekleme ödemeleri kalemlerinde önemli değişiklikler görülmektedir. Bu dönemde en fazla dikkat çeken gelişme ise, toplam tarımsal destekler içerisinde bitkisel üretim desteklerinin payı azalırken hayvancılık desteklerinin payında görülen artış olmuştur. Hayvancılık desteklerinin toplam destekler içerisindeki payı bu dönemde %4’ten %25.8’ e yükselirken, bitkisel üretim desteklerinin payı (alan bazlı ve fark ödemesi) %93.4’ten %49.4’e düşmüştür. Alan bazlı tarımsal destekleme ödemelerine ayrılan payın önemli bir kısmı diğer destekleme kalemlerine aktarılmıştır. Bu dönem içerisinde 2007 yılından itibaren uygulanan tarımsal sigorta ve benzeri desteklerin payı %7.3’e, kırsal kalkınma desteklerinin payı ise %10.2’ye ulaşmıştır. Bu desteklemeler dışında kalan diğer çok amaçlı desteklerin payı ise %7.3’e yükselmiştir.

Özetle günümüzde tarım kesimi, ulusal ekonomi ile büyük ölçüde bütünleşmiş ve uluslararası ekonomik gelişmelere duyarlı hale gelmiş bir faaliyet alanı haline dönüşmüştür. Bu bağlamda, ulusal sosyo-ekonomik yapı, teknolojik gelişim düzeyi ve mali olanaklar gibi iç, uluslararası ekonomik durum, piyasa koşulları ve ticari düzenlemeler gibi dış koşullar tarımsal gelişmenin yönünü belirleyen temel dinamiklerdir. Tarım politikası oluşturma sürecinde ise, söz konusu iç ve dış koşullar hesaba katılması gereken birer kısıta dönüşmektedir (Şahinöz 2010). Kaynak: Türkiye Ziraat Mühendisliği IX. Teknik Kongresi